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Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Diesel-Fahrverboten – worum geht es eigentlich?

Mit seinen Urteilen vom 27. Februar 2018 (Az. 7 C 26.17 und 7 C 30.17) hat das Bundesverwaltungsgericht über die sogenannten Diesel-Fahrverbote entschieden. Die Entscheidung wurde lange mit Spannung erwartet und wurde schon im Voraus zum Wegweiser stilisiert. Kaum war sie bekanntgegeben, schwankte die Stimmung zwischen gellendem Triumph und blanker Panik, es überschlugen sich Forderungen von allen Seiten nach verschiedensten Maßnahmen: Einerseits wurde gemahnt, Fahrverbote für Dieselfahrzeuge sollten nun auch tatsächlich umgesetzt werden, die Bundesregierung möge schnellstmöglich den Weg für die „blaue Plakette“ freimachen, nach Auffassung des Umweltbundesamtes am besten gleich einen Weg für eine hellblaue und einen Weg für eine dunkelblaue Plakette. Andererseits wurde entsetzt darauf hingewiesen, dass Bürger nicht in ihrem Vertrauen enttäuscht werden dürften, mit dem kürzlich erst erworbenen Diesel-PKW überall hin, in die Innenstädte sowieso und erforderlichenfalls bis auf Armlänge an die Wahlurne fahren zu dürfen. Einig waren sich zumindest alle bis auf die Autoindustrie darin, dass am Ende wohl die Autoindustrie alles oder zumindest das meiste würde zahlen müssen. Ist die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts diese Aufregung wirklich wert?

Um dies einschätzen zu können, lohnt sich ein Blick auf den Verfahrensgang. Die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichtes waren Urteile nach Einlegung zweier sogenannter Sprungrevisionen. Eine Sprungrevision eröffnet die in der verwaltungsprozessualen Praxis eher selten zulässige und noch seltener genutzte Möglichkeit, gegen ein Urteil der ersten Instanz – des Verwaltungsgerichts – mit (ausschließlich) rechtlichen Bedenken unter Übergehen des jeweils eigentlich zuständigen Oberverwaltungsgerichts direkt zum Bundesverwaltungsgericht zu ziehen. Die beiden erstinstanzlichen Entscheidungen, die vorliegend betroffen waren, sind Urteile des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 27. Juli 2017 (Az. 13 K 5412/15) und des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13. September 2016 (Az. 3 K 7695/15). Beide Urteile gehen auf Klagen der Deutschen Umwelthilfe gegen das jeweilige Land – Baden-Württemberg bzw. Nordrhein-Westfalen – zurück, mit denen diese zur Überarbeitung ihrer Luftreinhaltepläne für Stuttgart bzw. für Düsseldorf verpflichtet werden sollten. Beide Klagen hatten Erfolg. Aufschlussreicher ist dabei das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart. Denn in diesem Verfahren lag ein Gutachten vor, durch das mit hoher Wahrscheinlichkeit nachgewiesen werden konnte, dass Fahrverbote im Stuttgarter Innenstadtbereich für Kraftfahrzeuge mit Benzinmotoren, die unterhalb der Abgasnorm Euro 3 liegen, und Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren, die die Abgasnorm Euro 6 nicht erreichen, gewissermaßen auf einen Schlag zu einer Einhaltung der Grenzwerte für Stickoxide zu führen geeignet wären. Vor diesem kaum angreifbaren tatsächlichen Hintergrund argumentierte das beklagte Land Baden-Württemberg – im Kern ebenso das Land Nordrhein-Westfalen in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf –, dass es in seinem Luftreinhalteplan für Stuttgart alles rechtlich Zulässige und Mögliche unternommen habe, um die geltenden Grenzwerte einzuhalten. Die Einführung von Fahrverboten sei rechtlich ausgeschlossen, da eine hierfür erforderliche Rechtsgrundlage (die Möglichkeit zur Einführung der in der Diskussion immer wieder erwähnten „blauen Plakette“) vom Bundesgesetzgeber (noch) nicht geschaffen worden sei.

Dem schloss sich das Verwaltungsgericht Stuttgart nicht an, sondern nahm die Position ein, dass Fahrverbote auch unter Geltung der derzeitigen Rechtslage mit den Mitteln des Straßenverkehrsrechts umsetzbar seien. Streckensperrungen könnten auf Grundlage des Zeichens 270.1 der Anlage 2 zur StVO – dabei handelt es sich um das in vielen Städten bereits bekannte Zeichen für das Einfahrverbot in eine Umweltzone – vorgenommen werden. Dieses Einfahrverbot müsste nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Stuttgart dann hinsichtlich der von dem Einfahrtverbot geltenden Ausnahmen um ein Zusatzzeichen ergänzt werden, das zwar derzeit nicht existiert, für dessen Schaffung aber die Länder – auch das beklagte Land Baden-Württemberg, das den schwarzen Peter insoweit nicht an den Bund weiterreichen kann – verantwortlich seien. Im Ergebnis ebenso und auch systematisch übereinstimmend stufte das Verwaltungsgericht Düsseldorf die Situation ein: In seinen Urteilsgründen legt es die Möglichkeit dar, die besagten Streckenverbote durch das Zeichen 250 der Anlage 2 zur StVO („Einfahrtverbot für Fahrzeuge aller Art“) in Kombination mit einem ebenfalls vom Land zu schaffenden Zusatzzeichen umzusetzen.

Beide Gerichte wurden in ihren Überlegungen im Wesentlichen vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt. Zwar geht das Bundesverwaltungsgericht – anders als das Verwaltungsgericht Stuttgart – davon aus, dass das Zeichen 270.1 („Umweltzoneneinfahrverbot“) derzeit dem Gesetzeswortlaut nach eigentlich allein mit den bekannten Verboten und Ausnahmen für rote, gelbe und grüne Plaketten eingesetzt werden dürfe. Es betont allerdings zugleich, dass das Europarecht, durch das die Grenzwerte für Stickoxide vorgegeben werden, einen sogenannten Anwendungsvorrang beinhalte, der zu führe, dass nationales Recht unangewendet bleiben müsse, soweit es die Verwirklichung der auf europäischer Ebene rechtlich formulierten Ziele be- oder verhindere. Mit anderen Worten: Solange der Bundesgesetzgeber die „blaue Plakette“ oder etwas Vergleichbares nicht einführt, dürfte auch das Zeichen 270.1 genutzt werden, um in Verbindung mit einem auf Landesebene noch zu schaffenden Zusatzzeichen Fahrverbote für alte – oder eben auch noch nicht so wirklich alte – Diesel zu verwirklichen. Die Erkenntnis der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, wollte man sie in einem Satz zusammenfassen, lautet folglich: Fahrverbote für Dieselfahrzeuge in Innenstädten sind rechtlich möglich. Das – nicht weniger, aber vor allem auch nicht mehr – ist die eigentliche Kernaussage des Urteils.

Rechtlich möglich war die Umsetzung von Fahrverboten allerdings auch schon zuvor. Weder die Entscheidungen der Verwaltungsgerichte Düsseldorf und Stuttgart noch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beziehen sich auf eine brandaktuelle Gesetzesänderung. Theoretisch hätte es schon vor Jahren passieren können, dass eine Kommune ältere Dieselfahrzeuge aus ihrer Innenstadt „aussperrt“. Dass das nicht geschehen ist, hatte seinen Grund nicht darin, dass in den Kommunen die Überzeugung vorherrschte, Fahrverbote seien rechtlich nicht umsetzbar; vielmehr lag es daran, dass Fahrverbote politisch heikel und gegenwärtig ganz überwiegend unerwünscht sind und dies auch nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bleiben. Insoweit stellt das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes keinen irgendwie gearteten Wendepunkt oder Meilenstein dar, im Gegenteil: Es hat sich nichts geändert, der Ball in Sachen Fahrverbot lag und liegt auch weiter im Feld der Politik.

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